督查督办是信访工作的核心，只有全力做好该项工作，方能使信访其他各项工作落到实处。为了使督查督办工作充分有效地开展，《信访条例》规定了信访工作机构（信访办或者信访局）享有三项建议权，其本义在于希望通过信访工作机构行使“三项建议权”，督促指导相关行政部门纠正行政瑕疵，在一定程度上有助于厘清信访工作责任，促进职能部门行政的合法性、透明性、责任性和公正性。

一、三项建议权的涵义、特征和实质

1.内容及涵义。三项建议权脱胎于信访条例，信访条例第三十六条规定，县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；（五）不执行信访处理意见的；（六）其他需要督办的情形。收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。第三十七条规定，县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。第三十八条规定，县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。

2.特征。第一，具有独享性。信访条例明确规定行使三项建议权的是信访工作机构，而不是其他政府或者行政机关，也就是说该项权力由信访工作机构独享，其他任何部门或者单位享受不到。第二，三项建议权中涉及的内容包括信访事项办理、完善政策及行政处分。第三，属于建议权，不是处罚权或者决定权。第四，保障性薄弱。三项建议权均没有规定违反要承担的法律后果，除了第一项建议权规定如果对信访工作机构的建议没有采纳的话应当说明理由之外，第二第三项则没有规定不采纳所要承担的义务性后果。

3.实质。三项建议权是信访机构在督查督办过程中明文赋予的唯一的权力，也是法定行使的最大权限。对其法律性质，可以列为法律监督权的一种。但由于是建议权、监督权，其与处罚权、决定权不能相提并论，即使与司法机关的司法建议权相比似乎也差了一大截。因而也就没有了行政上的约束力和强制力，更没有申请司法上的执行力。

二、三项建议权的实施现状及后果

1.实施现状。首先，权力行使缺失。当前，各级信访工作机构在督查督办工作实践中，很少或者几乎没有行使三项建议权。其次，权力行使淡化。从事信访督查工作的人员都是心知肚明的，即使加大行使的力度，屡发建议书，也达不到约束制约的作用，反而会增加矛盾。再次，权力知晓偏低。一些信访干部压根就不知道还有这个可以行使的权力，即使专职从事于督查督办的也不例外，还有一些即使知道一些，也是一麟半爪，一知半解。最后，权力执行偏失。即使个别局在实践中使用了三项建议权，涉及的行政机关一般情况下也会置之不理。

2.造成的后果。比如导致信访案件久拖不决，信访人合法权益难以维护到位，直接的结果就是信访总量高位运行，重复访越级访层出不穷，形成了工作上的缺失。

 三、三项建议权不能得到充分行使的原因分析

1.思想上不重视，不想行使。全国上下都不重视该项权力的行使，没有充分行使法定授予的权力，而有行使决定权的并非是各级信访工作机构的负责人，而是掌握在其所属的党委政府各级领导手中，他们在思想观念和行为方式上总不想把涉及信访的事情搞大，其采取的方式总是大事化小小事化了。

2.法规本身上的弱性，无力行使。第一，法规属于低级别的法。由于《信访条例》是国务院颁布实施的行政条例，与全国人大通过的法律相比，其地位要低的多。第二，权力性质属于建议权。虽然此类建议权可以归类于监督权，但由于仅仅是建议权，其权威性和威严性就大打折扣，在整个权力监督体系中微乎其微。

3.没有可操作的规范性，无法行使。自《信访条例》规定信访工作机构享有该项权力以来，全国各省自治区鲜有相应的操作细则出台，一些信访干部在实践中无法行使。

4.信访工作机构本身的弱性和依附性，不敢行使。其一，信访工作机构独立性较差。相对行政机关和其他组织现行体制中，信访局地位很低，相对独立性较差，没有自己独立的权威和地位，使其监督性建议权很难得到正常行使。其二，信访案件督查督办机构层级不高。督查督办虽然有专门机构，但仅仅属于信访机构（信访局）的内设处室，没有独立的地位，层级不高。其三，工作人员法律思维不强，专业化水平不高。实践中大部分督查办案人员没有法律专业背景，在实践中可能存在办案随意化，容易出错，没有依法维护信访人权益或给予行政机关正名。

5.督查督办工作夹缝生存，低位行使。由于不能充分的行使三项建议权，导致督查督办工作难以推进，行政机关对督查督办的案件往往置若罔闻，不予执行，其结果是把信访机关晾在了台上下不来，成为一个很尴尬的角色。

6.行政追责规定不明，难以行使。《信访条例》对信访机关和其他有权机关在信访案件办理过程中的过错需承担的责任后果，也没有作出相应的规定。即使对于所经办的案件出具意见，也是退避三舍，起不了办理应有的作用。再加上信访机关即使出具信访建议，也不具有强制力，因为没有可以追责的内容，起不了应有的作用。

四、有效行使三项建议权的探索思路

要做到有效行使三项建议权，首先要厘清思路，确定一条线索即指导思想，具体应用环节上需要在法规宣传、立法完善、实践应用和提升机构人员等方面得到落实。

其指导思想为：坚持法治的方向。促进信访督查督办法治化，将其逐步纳入法治化发展的轨道。党的十八届四中全会指出，要建设法治国家，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。作为一项信访监督制度，是法治建设的重要内容，既要保障好信访人的合法权益，又要体现行政机关和信访工作机构的效率。

一要加大宣传。一方面要做好内部宣传，把该项权力的实质以及行使的条件传达到每一个信访干部，另一方面是要加大社会面宣传，重点突出对该条权力的宣传，让其他部门单位和老百姓知道信访局也有可行使的权力。

二要加大实践。既然法规已经把这项权力授予了信访工作机构，就要大胆行使，全力行使，切莫将其边缘化。

三要强化保障。任何一项权力的行使，都需要有厚重保障，特别是对于三项建议权这类本就低位的权力，包括司法上、行政上都需要给予厚重的保障，方能使其迸发出该有的效能，达到立法的本意和预期的效果。

四要规范操作。要出台三项权力规范性操作办法，包括总则、责任主体即行使主体的职责、行使条件即使用范围、行使程序、行使后果等规范性可操作的内容，做到有章可循，有法可依，规范行使。

五要提升机构层级。首先要设立督查案件的专门办理机构，隶属于人民政府，设在信访局内，职级等同于政府部门，明确其法律地位。其次要赋予相应的权限，要权责一致。最后要在督案上由有法律专业背景精通信访业务的公务人员来配备。

   六要公开督查督办。法治要求公开，要打破信访工作和机构严格隔离于社会保密制度的范畴。在督查督办过程中，要依法公开案情、引入听证程序和案件处理统一规范。增加信访办理督查督办程序的可信度和公开度，加强信访督查案件的公正性和公信力。